“御史”一词最早出现于商朝,但当时其主要职能并非监察。通过考察卜辞“癸巳卜,其呼北御史卫”可以看出,商代御史的主要职责是占卜,可能还不具备监察职能。至西周,御史“掌邦国都鄙及万民之治令,以赞冢宰。凡治者,受法令焉,掌赞书,凡数从政者”。周朝御史成为君主、宰辅身边主管文书的臣属,职权较为广泛,如“张仪为秦连横,说赵王曰:‘弊邑,秦王使臣敢献书于大王御史’”。当时御史是君主近臣,承担着处理文案等秘书工作。这就为其以后承担监察职能奠定了基础。

秦朝正式建立御史制度。但此时御史不是独立的监察机关,它附设在九卿之一的少府衙内,其性质是为皇帝服务的宫内机关。

《汉书·百官公卿表》记“御史大夫,秦官,位上卿。银印青綬,掌副丞相。”御史大夫承担着副丞相的职责,对丞相可能也起到了牵制和监督作用。地方监察方面以郡监御史为主,由御史府派驻地方监察各县。由此可见秦朝监察制度已经粗具规模。

汉承秦制,在监察制度方面进一步完善。但此时御史仍设在少府衙门,御史大夫仍为丞相副手,兼有行政职能。西汉后期,御史大夫更名为“大司空”,监察职能实际由御史中丞承担。东汉时,“大司空”更名为“司空”,御史中丞的监察职能进一步强化。汉朝还增设了部分监察官,如丞相司直、刺史、司隶校尉和给事中等。可以说秦汉时期奠定了中国古代监察制度的基础。

魏晋南北朝时期总体上虽处于分裂割据、王朝更替的状态,但监察制度仍在发展。如御史台正式独立出来,与行政权相分离,成为独立的监察机构,这是中国古代监察制度史上的一个重要成就。

晋代以后,监察官的职权安排和人员配备更加具体。御史中丞下设殿中御史、督运御史、检校御史等,分别职掌中央和地方监察。魏晋时期的谏官也有较大发展,出现了独立领导谏官的机构——门下省。谏官数量也有增加,除谏议大夫、给事中外,又增设了给事黄门侍郎、侍中、中常侍、散骑常侍以及通直散骑常侍等。这些君主参谋性质的近臣,后来成为唐代谏官体系的重要组成部分。地方监察方面,取消了秦汉时期的派驻监察机构,通过遣使行使监察权。这实际上是对秦汉监御史、刺史制度的变革,也为唐宋时期的监察制度奠定了基础。

隋朝在继承魏晋南北朝监察制度的基础上也进行了变革,成为唐代监察制度的前身。隋朝设御史台、司隶台和谒者台8,三者同掌监察事务,相互制衡。在中央监察方面,隋朝完善了御史台的构成,设御史大夫一人,其下又设治书御史二名、侍御史八名、殿内侍御史和监察御史各十二名,辅助御史大夫专司监察。地方监察方面,谒者台负责“受诏劳问,出使慰抚,持节察授,及受冤枉而申奏之”。可见谒者台成为君主代表,负责慰问、平反冤狱和监察地方等职能。

从秦汉至隋,监察制度的脉络逐渐清晰。但这一时期御史职权多元,除去本身的监察权,主体是行政权。地方监察从刺史制度发展到不定期遣使巡视,再到增置谒者、司隶二台专司地方监察。从监察制度的设计、监察职能的专业化、监察方式的多样化等方面来看,唐以前逐渐形成了相对完备的监察制度。唐代继承前朝制度,结合时代特点又开创了一套较为系统完整的监察体系。

如果将秦朝比喻成御史制度的摇篮期,两汉是成长期,魏晋南北朝则是徘徊期,那么隋唐则是成熟期。唐初鉴于隋朝灭亡教训,重视御史台和谏官制度建设,包括君主在内的所有公权力运行都受到监督。在地方监察方面,唐廷遣使以“六条”行事,考察地方官。唐太宗为了考察地方官的治绩,可谓殚精竭虑,“每夜恒思百姓间事,或至夜半不寐,惟恐都督、刺史堪养百姓以否?故于屏风上录其姓名,坐卧恒看,在官如有善事,亦具列于名下”。

唐初统治者重视通过对百官的考察,构建独立的监察系统,以此消除潜在隐患。唐后期为了维护中央集权,唐廷更加重视监察制度的建设,不仅扩充监察系统人员、建立多维监察体系,而且抬高其品阶,这些举措无疑会增强监察系统的威权和独立性。如御史大夫品阶由唐初的从三品上升到会昌二年(842)的正三品;御史中丞由唐初的正五品上升为正四品下,更加有效地“纠百官之恶”。“掌邦国行宪典章之政,以肃正朝列”可谓是对御史台独立承担监察百官职责的简要概括。

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