自明代中叶以后,督抚成为地方一级实职,总管地方军事、钱粮、刑名,权力很大,很大程度上削弱了中央权威,朝廷派巡按御史对其进行监控。清承明制,入关后施行巡按御史制度,即派遣品秩不高的御史巡视地方,稽查地方政务得失,成为监察地方大员的一项重要举措。清初围绕巡按御史的废存曾引发争议。

   最早关于清代巡按的记述为顺治元年五月,顺天巡按柳寅东向摄政王多尔衮建言,称近来选拔的官员,竟然录用了明朝犯赃除名的流贼伪官。这种流品不清、奸欺得售,并非慎加选官之道。多尔衮认为,既然归顺了朝廷,就不必苛求。(《清世祖实录》顺治元年五月)自柳寅东上奏后,巡按或建言或办理政务,涉及到了地方各层事务。

  

   顺治初年,清军与农民军的战争尚未结束,地方时有为清军守城牺牲,拒不投降者,为表彰宣扬节烈,巡按一般将这些事情汇报中央。如顺治元年二月,山西巡按黄徽允奏言,殉难巡抚蔡懋德在农民军渡河时,知势不能为、自缢身死。总兵周遇吉日夜血战,杀贼过万,及矢石已穷磔死战场。虽然所报不免夸张,为了收买人心,表彰忠烈,清廷一般都予以允准。

   一些忠烈的行径会直接得到巡按的表彰。淮扬巡按姜金允称宿州民众张图宪长女年十六,次女年十四,农民军劫掠地方,二女及兄国俊、妻龚代俱登楼缢死。怀远县生员李本妻段氏,明崇祯时兵乱,避居南安乡,为贼掳走,誓死不从。《清世宗实录》记载的这类事件很多,往往都是女子贞烈的故事。

   满人入主中原,对于管理国家的典制不甚熟悉,巡按多为汉员,一般具有较高的文化素养,针对刚刚建立的清王朝,时常提出一些施政意见。山东巡按朱朗鑅就对官员的服装提出过建议,他认为衣冠礼乐是官员的形象,有些官员服饰不得体,以致民众竟将文德兴教之官疑为统兵征战之将。多尔衮认为此时最重要的事是兵务,各种官服姑依明式,仍遵旧例,战事告一段落再行定制。

   巡按巡查地方,遇有贪污不法之官,揭露其罪行,也是其任内重要职责之一。顺天巡按柳寅东疏劾守备杨嘉祉,交通贼首张春宇等大肆焚劫,为害居民,多尔衮下令逮送法司究问。江南巡按秦世祯劾奏江宁抚臣土国宝徇庇贪污,多尔衮命革职严讯。

  

   清朝统治者建立政权后,面临最大的问题即赋税钱粮征收,以便补给军需,维护国家日常运转,巡按至各地,询问民间疾苦,酌议钱粮赋税。真定巡按卫周允称,巡行各处极目荒凉,地亩荒芜,旧额钱粮都难以交上,百姓流亡十居六七。他建议彻底清查土地和人丁,则钱粮不愁。除此之外,屯田、盐法等有关赋税项目都在巡按的奏报范围。

   派往地方的巡按品秩不高,权力却很大,易于骄纵,滋生腐败。出于对巡按的管控和监察,清廷制定了诸多禁令,以约束巡按。一些不成文的规定包括巡按一经点差,即不得见客、不收书、不用投送书吏员役、不交接宴会饯送,出都门不能逗留,沿途及境内私书私馈概不得滥行收受。诸如此类、难以枚举。

   顺治十八年正月,对于巡按的约束条款增加到十条,更加周详。一、禁地方官谄媚巡按,私派供应。二、察州县官于额外私派,果有即行纠参。三、巡按被衙门及科道访察纠参,从重处分。四、纠参大贪,若以庸冗老病塞责,将该御史从重治罪。五、巡按差满后册报具奏,真实者以优等论叙,草率虚诳者予以惩处。六、御史故为宽纵衙蠹,诈取财物,当地巡抚即行纠参。七、巡按入境及出巡地方,铺陈等物应自携带。八、巡按入境后,属员不得越境参谒。九、御史倘有不法,而督抚明知不纠者,一并议处。十、考核御史立为上中下三等。(《清圣祖实录》卷一)

   即使清廷出台了严厉的法规,可巡按违法屡禁不止,顺天巡按顾仁贪赃即是其中一例。顾仁于顺治十二年委任顺天府巡按,临行之前,顺治帝曾将其召至太和殿面谕,称“遣尔等往巡直省,朕即倚为耳目手足”,“若不法受贿负朕委任,朕则不拘常律,虽赃数无多,定行正法”(《清世祖实录》卷九十五)。不料顾仁辜负顺治帝一片苦心,当年十月十九日,有吏部书吏章冕刎颈叩阍,告顾仁贪赃悖逆,陷害无辜。

  

   起初顺治帝还坚信顾仁为清官,恐章冕所告未实,亲自研审,结果令顺治帝大为光火。顾仁在任期间,许诺章冕职务,索取贿赂,可并未兑现承诺。又恐章冕报复,百般设计陷害,将其入狱,运作不发顺天府审问,而远发真定府,以便杀人灭口,不想章冕中途逃脱衙役看守,以自杀叩阍,事情得以暴露公众。顺治帝以顾仁寡廉鲜耻,即行正法。

   顺治朝自设立巡按始,即争议不断,几经停废。巡按罢废与其自身贪污腐败有一定关联,即便顾仁案发生后,顺治帝反复告诫,依然不能整饬风气。顺治十三年,刑部奏原任山西巡按刘嗣美,侵用赃银三千五百两,鞫审得实,照律戍边。十七年六月,都察院以云南用兵用饷过多,请求停止巡按派遣,顺治帝令大臣具奏,引发巡按存废之争。

   和硕安亲王岳乐等认为连年轮差御史,贪官未见止息,民困未见全苏,盗贼未见消弭,地方未见安堵,往返迎送糜费徒多,建议停止在外巡按事务,将其职责归巡抚管理。吏部侍郎石申等认为巡按事关重大,非督抚所能替代。因劳民停止,但恐停差之后,督抚无人互纠,钦办案件无人互审,建议仍照其旧,令都察院慎选差遣,严加考核,不时察访。

   争论双方各持己见,支持设立巡按的大都是汉人,反对者多为满人。原因就在于巡按的存在严重干涉了满人的特权。清初各地的总督汉军旗人居多,巡抚满员占半数。而巡按御史的派遣,更多的是对总督和巡抚形成监督,限制地方官的权力,因此影响了满人的利益。史家谈迁就指出,罢巡按“盖满人意以巡使掣其肘也”。

   双方僵持不下,都察御史陆光旭上言,指出巡按废除,督抚无人纠参,贪墨无人参劾,钦办案件无人办理,民情不能上达。若以个别巡按的枉法,而否定一项制度本身,则难以令人信服。顺治帝认为陆光旭说的在理,经议政王大臣会议,巡按继续派遣,巡按停废之争告一段落。几个月后,年仅二十四岁的顺治帝病逝,四大臣辅政,“率祖制、复旧章”,打压汉官势力。不久,都察院将各省巡按差停止,事务交与抚台,巡按御史制度至此废除。盛世之下,中央集权管控的督抚尚且安静,至晚清内轻外重,各地督抚控制财权军权,尾大不掉,巡按的缺失造成督抚权力监督失控,产生了深远影响。

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